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[导读]从数据看,各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单;但在民间,仍能听闻民生需求尚未得到满足的抱怨。民生投入须尽力而为又要量力而行,有效率才有公平。2009年8月,河南省漯河市临颍县城关镇南街村,工人拎着饭缸等待开饭。人民图片又逢全国“两会”,民生仍是代表委员热议的话题。近几年,“保民生”成为中央和地方政府财政支出的重点。从数据看,各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单;但在民间,仍能听闻民生需求尚未得到满足的抱怨。差异原因何在?满足民生需求,只能靠不断扩大支出规模吗?财政部部长谢旭人指出,2012年将把改善民生摆在财政工作更加突出的位置,积极而为,量力而行。在财科所金融室主任赵全厚看来,两者并不矛盾:积极而为强调必须充分努力,有财力不藏着掖着;量力而行则意味着不要寅吃卯粮。拆解民生大单政府汇总的民生支出,以教育为例,既包括用于提高教育公用经费、补助学生以及建设教学楼等支出,也包括教育行政部门的差旅、办公、会议支出和建设办公楼、购置车辆等行政性经费支出2007年开始使用的财政预算科目体系,在支出分类中建立了功能分类和经济分类的二维结构。预算收支科目中,并没有“民生支出”这一科目。财政支出中的所谓民生,大体是指保障人民群众生活需要和提高人民综合福利水平的支出。“十二五”规划纲要为老百姓列出的民生大单可概括为:建立健全基本公共服务体系,涵盖公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、公共文化、基础设施、住房保障、环境保护九个方面。其中,教育、医疗卫生、社会保障和就业支出为大项,所占比重较高;住房保障支出占比较低,但这两年增速较快。各级政府财政预算报告,多把民生支出的规模、增速和比重,作为一项重要指标单独列出。财政部部长谢旭人近期在回顾2011年财政工作时称,全国用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、文化、保障性住房、农业水利基础设施、环境保护和生态建设等保障改善民生的支出,占公共财政支出的三分之二左右。具体来看,教育支出1.61万亿元,同比增长28.4%;医疗卫生支出6367亿元,同比增长32.5%;社会保障和就业支出1.11万亿元,同比增长22%;住房保障支出3822亿元,同比增长60.8%。1月和2月全国各地陆续召开的“两会”,已对今年的财政支出作出安排,民生均为重头戏。如云南省2012年用于民生领域的支出,将占全省财政支出的72%;吉林省拟将新增财力的70%用于民生。从绝对数字看,2007年至2011年的五年间,全国财政支出中的教育支出从7122亿元增至1.61万亿元,社会保障和就业支出从5447亿元增长至1.11万亿元,均翻倍;医疗卫生支出更是从1990亿元增至6367亿元。民生支出的增速基本与全国财政支出增长保持同步。2008年至2011年,教育支出年均同比增速为22.8%,略高于全国公共财政支出年均增速的21.7%;社会保障和就业支出年均增长20.6%,略低于全国公共财政支出增速;医疗卫生支出增长较快,年均增长34%。结果是,2007年至2011年,教育、社会保障和就业在全国公共财政支出中的比重较为稳定,分别为14.3%和10%左右;医疗卫生支出所占比重持续上升,从3.998%提高至5.85%。不过,值得注意的是,政府汇总的民生支出,以教育为例,既包括用于提高教育公用经费、补助学生以及建设教学楼等支出,也包括教育行政部门的差旅、办公、会议支出和建设办公楼、购置车辆等行政性经费支出。若不考虑财政支出的经济性质,将所有用于教育、医药卫生、社会保障和就业等领域的支出,统统装到所谓“民生支出”的筐里,可能给人以财政民生支出虚增的感觉 。民生投入谁做主?“公众没有发言权,怎么能保证民生投入能花到位?”民生投入年年递增,社会“幸福感”是否有明显的提升?由中国社会科学院编撰的2012年《社会蓝皮书》显示,经济压力和生活安全感不足,仍是城市居民痛苦的重要因素。有73%的城镇居民认为“物价上涨,影响生活水平”是最为困扰的问题,该比例高出农村居民7个百分点;而农村居民中有47.2%的家庭存在“家庭收入低,日常生活困难”的现象,32.2%的农村家庭认为“医疗支出大,难以承受”。低收入家庭对于自己的职业、社保、经济、休闲娱乐状况的满意度都明显偏低,对于未来的信心明显不足。老百姓对民生投入主观评价不高,让主管部门开始反思投入效率的问题。“教育经费年年大幅度增长,而居民的教育费用负担依然很重。卫生经费连续快速增加,而群众看病难、看病贵的问题依然没有解决。水利投资不断攀升,而雨多泽涝的局面没有改观。科研经费没有扩大,很多科研成果依然难以转化成现实生产力。环境保护经费逐年提高,而生态环境制约依然非常非常严重。”2011年底,全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强在“2011第六届全面小康论坛”上谈到,公共财政支出方面,资金使用效率不高的问题很突出。“我们只强调增加政府投入,却不关心支出的绩效。”在西北社会经济发展研究中心主任史耀疆看来,想要做好民生工程,每一项民生投入之前,都应该进行科学的事前评估和预实验。以中央政府对农村学生营养改善项目的160亿元的投入为例,史耀疆认为政府需要有预实验来回答一系列政策效果问题:160亿元的投入,究竟能改善多少指标?每人每天3元钱是否足够,还是2.5元就能达到预期?3元钱具体要吃什么,操作管理上有没有标准化的流程、配比?“政府的工作习惯,是从省、市、县、乡、村一条线,走一遭,也就算是完成了调研。”史耀疆说。由于事前评估环节缺失,大量民生工程在立项之初就存在问题。中逸会计师事务所合伙人刘峥,曾为北京农机补贴项目进行绩效评价。根据相关政策,农机补贴应补贴给大型农机设备。但北京种植作物比较分散,农民多以种植小片经济作物为主,需要农产品深加工的设备,并不需要大型农机。刘铮认为,将农机补贴变成农业生产补贴或者农村经济补贴将更符合实际,一律采用农机补贴,导致财政投入效率低下。由于中国人大对政府预算的审议往往形同虚设,财政分配仍以行政为主导,政策制定过程缺乏民意表达的空间。中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元指出,中国很多的民生投入,是部门启动的部门方案,“部门在博弈中,事实上形成了特权,分利集团不断强化”。在缺乏充分调研与科学实验的情况下,政府官员的感知,与老百姓的感知往往存有偏差。浙江财经学院财政与公共管理学院副院长张雷宝举例,广州亚运会前后对城市开展大规模的亮化工程,财政投入巨大,城市也肯定更加漂亮。“在政府眼里这也是民生工程,但民众可能就觉得是浪费。”与老百姓直接相关的民生项目,在执行过程中也大多缺乏民众的参与。贵州乡村善治研究中心主任毛刚强,2006年曾对贵州各地农业产业扶贫项目进行成效调查。结果发现,除黔北茶产业,绝大多数产业扶贫都是失败的。武陵山区某村十年内竟然经历了四次失败的“产业扶贫”,参与扶贫项目村民人均负债2000多元。农民不仅没有增加收益,反损失了土地的正常产出,参加项目的农民因此背上了信贷扶贫债务及“失信”恶名。一村民甚至表示,“凡是政府推的,就一定不能干。”在毛刚强看来,产业扶贫由政府完全主导,长官意志决定项目内容,完全忽略了村庄和社区的主体性,以及社区综合能力提升。“公众没有发言权,怎么能保证民生投入能花到位?”世界与中国研究所所长李凡如是说。错位的补贴当前民生投入往往是“锦上添花”式的补贴机制。最弱势的群体对社会服务需求量最大,而在政绩导向下,政府的投入往往瞄向投入需求量小、受益面相对广的项目尽管中国政府的民生投入年年增加,但资金总量依然有限。中国政府远不能以“福利国家”的姿态,向民众提供无力支付的社会服务。在有限的民生投入中,无疑有相当大一部分是面向弱势群体的转移支付。在冯兴元看来,财政的民生补贴应坚持“辅助性原则”,政府应建立有层次的补贴机制,并向最困难的弱势群体倾斜。然而,刚刚被取消了低保资格的霍玲一家,却始终感受不到此种“雪中送炭”的温暖。霍玲因小儿麻痹而致腿部残疾,她和丈夫两人的收入总共在2000元左右,恰巧在北京的低保线之上。换句话说,他们的收入仅够满足温饱需求。两年前,霍玲的丈夫得了肺癌,每年自费的医药费用在2万元以上。为了治病,一家人已背上累累外债,毫无能力偿付。霍玲多次向街道、残联求助,却发现他们一家无法从任何一项现行政策中得到救济。在不少学者看来,这样的困局,大多源于当前民生投入“锦上添花”式的补贴机制。最弱势的群体对社会服务的需求量最大,而在政绩导向下,政府的投入往往瞄向投入需求量小、受益面相 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